Проверка Росздравнадзором органов лицензирования субъектов РФ

Статья
Мисюлин Сергей Сергеевич, кандидат медицинских наук, эксперт Федеральной антимонопольной службы России по здравоохранению

Росздравнадзор: нарушения носят системный характер, выявлены во всех субъектах РФ, создают искусственные барьеры, ухудшающие деловой и инвестиционный климат

28 Декабря 2012 3205

На основании обращения Мисюлина С.С. - Председателя Правления НП "Национальный союз региональных объединений частной системы здравоохранения" с приложением Аналитической записки ФАС России по итогам оценки сложившейся практики лицензирования медицинской деятельности Росздравнадзором было издано письмо (от 12.12.2011 N 04И-1273/11) и направлено для проведения анализа выявленных ФАС России замечаний по лицензированию медицинской деятельности в Управления Росздравнадзора по субъектам Российской Федерации.

По результатам проверки Роздравнадзоров было издано письмо от 23 мая 2012 г. N 04И-417/12 АНАЛИЗ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ МЕДИЦИНСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
Выводы ФАС о нарушениях в сфере лицензирования медицинской деятельности полностью подтвердились.

Роздравнадзором было издано письмо от 28 декабря 2012 г. N 04И-1309/12 О соблюдении требований законодательства Российской Федерации, в котором перечислены грубые нарушения законодательства органами лицензирования, носящие системный характер, выявленные во всех без исключения субъектах РФ,  создающие искусственные барьеры, ухудшающие деловой и инвестиционный климат. На I кв. 2013 предписано запланировать контрольные мероприятия за деятельнстью органов лицензирвоания субъектов РФ.


 
МИНИСТЕРСТВО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
 
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
 
ПИСЬМО
от 23 мая 2012 г. N 04И-417/12
 
АНАЛИЗ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ МЕДИЦИНСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
 

В соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон) лицензирование отдельных видов деятельности, в том числе медицинской (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково"), осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.

Задачами лицензирования являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Под лицензированием понимается деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Нормативными правовыми документами по лицензированию медицинской деятельности являются:

Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности";

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации";

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг";

Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании";

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации;

Постановление Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 г. N 291 "О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково")";

Постановление Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2011 г. N 957 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности";

Постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. N 944 "Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью";

Постановление Правительства Российской Федерации от 6 октября 2011 г. N 826 "Об утверждении типовой формы документа лицензии";

Постановление Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. N 438 "О Едином государственном реестре юридических лиц";

Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2004 г. N 110 "О совершенствовании процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей";

Постановление Правительства Российской Федерации от 16 октября 2003 г. N 630 "О Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, правилах хранения в единых государственных реестрах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей документов (сведений) и передачи их на постоянное хранение в государственные архивы, а также о внесении изменений и дополнений в Постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. N 438 и 439";

Постановление Правительства Российской Федерации от 24 октября 2011 г. N 861 "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)";

Постановление Правительства Российской Федерации от 7 февраля 1995 г. N 119 "О порядке допуска к медицинской и фармацевтической деятельности в Российской Федерации лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах";

Приказ Министерства здравоохранения и социального развития от 10 мая 2007 г. N 323 "Об утверждении порядка организации работ (услуг), выполняемых при осуществлении доврачебной, амбулаторно-поликлинической (в том числе первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, специализированной медицинской помощи), стационарной (в том числе первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, специализированной медицинской помощи), скорой и скорой специализированной (санитарно-авиационной), высокотехнологичной, санаторно-курортной медицинской помощи";

Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 9 ноября 2007 г. N 689 "О порядке ведения единого реестра лицензий, в том числе предоставленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с переданными полномочиями";

Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";

Приказ Минздравсоцразвития России от 7 июля 2009 г. N 415н "Об утверждении квалификационных требований к специалистам с высшим и послевузовским медицинским и фармацевтическим образованием в сфере здравоохранения";

Приказ Минздравсоцразвития России от 23 апреля 2009 г. N 210н "О номенклатуре специальностей специалистов с высшим и послевузовским медицинским и фармацевтическим образованием в сфере здравоохранения Российской Федерации";

Приказ Минздравсоцразвития России от 9 декабря 2008 г. N 705н "Об утверждении порядка совершенствования профессиональных знаний медицинских и фармацевтических работников";

Приказ Минздравсоцразвития России от 27 декабря 2011 г. N 1664н "Об утверждении номенклатуры медицинских услуг";

Приказ Минздравсоцразвития России от 28 декабря 2011 г. N 1690н "Об утверждении перечня видов высокотехнологичной медицинской помощи"

и другие, в том числе, стандарты и порядки оказания медицинской помощи, утвержденные приказами Минздравсоцразвития России.

Необходимо отметить, что Росздравнадзор осуществляет полномочия по лицензированию медицинской деятельности в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 323.

Федеральным законом от 29.12.2006 N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" полномочия Российской Федерации в области охраны здоровья граждан по лицензированию медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи) с 1 января 2008 г. были переданы для их осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Аналитической записке ФАС России по итогам оценки сложившейся практики лицензирования медицинской деятельности было издано письмо (от 12.12.2011 N 04И-1273/11) и направлено для проведения анализа выявленных ФАС России замечаний по лицензированию медицинской деятельности в Управления Росздравнадзора по субъектам Российской Федерации.

По состоянию на 20 марта 2012 г. действующими являются 107566 лицензий на медицинскую деятельность, из них предоставлено Росздравнадзором 48676 лицензий (45,2% от общего количества предоставленных лицензий), лицензирующими органами субъектов Российской Федерации - 58890 (54,8%). Общее количество лицензий на осуществление работ (услуг) по высокотехнологичной медицинской помощи составило 1446 (1,3% от общего количества предоставленных лицензий).

 

КОЛИЧЕСТВО ДЕЙСТВУЮЩИХ ЛИЦЕНЗИЙ НА МЕДИЦИНСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

(ПО СОСТОЯНИЮ НА 20.03.2012)

См. схему в файле АНАЛИЗ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ МЕДИЦИНСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

В результате проведенных Росздравнадзором контрольно-надзорных мероприятий установлено, что только в 25 субъектах Российской Федерации (30,1% от общего количества субъектов) созданы отделы для исполнения отдельных функций по лицензированию медицинской деятельности. В остальных субъектах Российской Федерации (58) созданные подразделения выполняют объединенные функции по:

лицензированию медицинской деятельности (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи),

фармацевтической деятельности (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения),

деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения),

контролю за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения (за исключением контроля качества высокотехнологичной медицинской помощи, а также медицинской помощи, оказываемой в федеральных организациях здравоохранения).

Общее количество специалистов (физических лиц), осуществляющих лицензирование медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи) в субъектах Российской Федерации на конец 2011 г., составляло 401 человек, при штатной численности 422 (21 ставка специалистов вакантна), процент укомплектованности составил 95%. Наиболее низкий процент укомплектованности на момент проверки отмечался в Министерстве здравоохранения Камчатского края (при штате 5 единиц укомплектованы 2 ставки) и Управлении лицензирования медико-фармацевтических видов деятельности Кемеровской области (из 4 ставок укомплектованы 2).

Большинство специалистов, осуществляющих лицензирование медицинской деятельности в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации (75,8% от общего количества специалистов), имеют стаж работы свыше 10 лет.

 

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ СПЕЦИАЛИСТОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ

МЕДИЦИНСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, В ЗАВИСИМОСТИ

ОТ СТАЖА РАБОТЫ (%)

 

Рисунок не приводится.

 

Как видно из представленной выше диаграммы (не приводится), специалисты, осуществляющие лицензирование медицинской деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, по стажу работы распределились следующим образом: свыше 30 лет - 10,2%, от 20 до 10 лет - 51,4%, от 10 до 5 лет - 28,2%, менее 5 лет - 10,2%.

Анализ контрольных и надзорных мероприятий Росздравнадзора показал, что в 2011 г. по сравнению с 2010 г. произошло увеличение (более чем в 3 раза) количества проверок полноты осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации по лицензированию медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи) с 527 (2010 г.) до 1678 (2011 г.).

Данный показатель связан, прежде всего, со значительным увеличением (в 7,1 раза) количества внеплановых проверок Росздравнадзором лицензирующих органов субъектов Российской Федерации (со 157 в 2010 г. до 1108 в 2011 г.).

 

ОСНОВНЫЕ ПРИЧИНЫ ПРОВЕДЕНИЯ РОСЗДРАВНАДЗОРОМ ВНЕПЛАНОВЫХ

ПРОВЕРОК ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 2010 - 2011 ГГ.

См. схему в файле АНАЛИЗ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ МЕДИЦИНСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Как видно из представленной диаграммы, основными причинами проведения Росздравнадзором проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 2011 г. являются:

поступление в Росздравнадзор обращений юридических и физических лиц с жалобами на нарушение их прав и законных интересов или получение иной информации, свидетельствующей о наличии признаков нарушений, - 653 проверки, что в 5,6 раза больше чем в 2010 г. (116);

осуществление контроля за исполнением ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере здравоохранения - 256 проверок, что в 19,7 раза больше чем в 2010 г. (13);

получение Росздравнадзором сведений о возможных нарушениях законодательства Российской Федерации, допущенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении переданных полномочий, - 95, что в 3,4 раза больше чем в 2010 г. (28).

Кроме того, по поручению Минздравсоцразвития России и центрального аппарата Росздравнадзора Управлениями Росздравнадзора по субъектам Российской Федерации были проведены 104 внеплановые проверки органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части осуществления переданных полномочий в сфере здравоохранения.

Приведенные выше данные свидетельствуют о значительном росте в течение последних трех лет выявленных нарушений законодательства в области здравоохранения, совершенных лицензирующими органами субъектов Российской Федерации.

Это подтверждается и данными аналитической записки по итогам сложившейся практики лицензирования медицинской деятельности Федеральной антимонопольной службы: регистрируется рост количества жалоб населения на качество медицинских услуг за 2008 - 2011 гг. в 2,5 раза. Несмотря на проводимое в установленные сроки рассмотрение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации жалоб населения, как показали проверки Росздравнадзора, принимаемые по ним меры не эффективны, подчас носят формальный характер, что вынуждает граждан обращаться с аналогичными жалобами в вышестоящие инстанции.

Недостаточный объем плановых проверок соблюдения лицензионных требований и условий с учетом количества субъектов, подлежащих контролю лицензирующих органов субъектов Российской Федерации, также приводит к росту неудовлетворенности населения качеством оказания медицинских услуг.

Установлено, что Министерством здравоохранения Республики Северная Осетия - Алания в 2010 г. было проведено всего 12 плановых проверок, что составляет 7,4% от общего количества подведомственных учреждений: 4 муниципальных учреждений здравоохранения, 8 - частной системы здравоохранения, из них 6 индивидуальных предпринимателей (5,8% от общего количества учреждений частной системы здравоохранения и ИП). В плане проверок на 2011 год общее количество проверок соблюдения лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской деятельности составило 11. Все проверки в отношении организаций частной системы здравоохранения.

В 2010 г. в соответствии с планом Министерством здравоохранения Нижегородской области было проведено 12 плановых проверок соблюдения лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской деятельности. В плане проверок муниципальные учреждения здравоохранения отсутствуют, что не позволяет в полной мере осуществлять переданные полномочия по лицензированию медицинской деятельности. Кроме того, установлено, что в 2011 г. плановые проверки лицензиатов Министерством здравоохранения Нижегородской области не проводились, т.к. план проверок не был утвержден прокуратурой Нижегородской области. Функции по лицензированию сводились только к предоставлению (переоформлению) лицензии на медицинскую деятельность, а осуществление лицензионного контроля за соблюдением лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской деятельности лицензиатами не проводилось.

Недостаточное количество проверочных мероприятий отмечено в ходе проверок Департамента здравоохранения администрации Магаданской области, Министерства здравоохранения Республики Карелия и Министерства здравоохранения Мурманской области.

Таким образом, диспропорция в количестве проведения плановых проверок организаций частной системы здравоохранения (индивидуальных предпринимателей) и муниципальных учреждений в сторону преобладания первых, отмеченная ФАС России, нашла подтверждение и по результатам проверок, проведенных Управлениями Росздравнадзора по субъектам Российской Федерации.

Росздравнадзором при осуществлении контроля за реализацией исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области лицензирования особое внимание уделяется вопросу сокращения административных барьеров со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при предоставлении организациям частной формы собственности и индивидуальным предпринимателям услуг по лицензированию медицинской деятельности. Это, в соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 г. N 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства", является основной задачей органов государственной власти в Российской Федерации при проведении государственной политики развития предпринимательства в стране.

Несмотря на то, что в субъектах Российской Федерации в рамках поддержки развития малого и среднего предпринимательства разрабатываются механизмы преодоления административных барьеров, возникающих при организации и осуществлении предпринимательской деятельности, лицензирующие органы к участию в этой работе не привлекаются:

на официальных интернет-сайтах органов государственной власти субъектов Российской Федерации отсутствуют или своевременно не обновляются нормативные правовые акты по лицензированию медицинской деятельности (Министерство здравоохранения и социального развития Тульской области, Министерство здравоохранения Республики Карелия);

не формируются открытые и общедоступные информационные ресурсы по вопросам лицензирования медицинской деятельности (Департамент здравоохранения администрации Владимирской области, Министерство здравоохранения и социального развития Тульской области);

отсутствуют специально оборудованные помещения для приема соискателей лицензии (лицензиатов) (Министерство здравоохранения и социального развития Тульской области, Республика Калмыкия);

положения об отделах по лицензированию не отражают все государственные функции по лицензированию медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (Министерство здравоохранения и социального развития Тульской области).

Росздравнадзором установлены факты предоставления лицензии на медицинскую деятельность при:

установлении грубых нарушений лицензионных требований и условий или несоответствии соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям (Забайкальский край, Республики Карелия и Башкортостан, Управление здравоохранения Липецкой области);

отсутствии в лицензионных делах обязательных документов, несоответствии описи документов их наличию в лицензионном деле (Департамент здравоохранения Курганской области, Министерства здравоохранения Чеченской Республики, Саратовской области и Забайкальского края).

Выявлены другие системные нарушения при лицензировании медицинской деятельности органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

Окончание см. в файле АНАЛИЗ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ МЕДИЦИНСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ