Статья
Борисов Дмитрий Александрович, кандидат экономических наук, эксперт Федеральной антимонопольной службы России по развитию конкуренции в здравоохранении и образовании
Проект порядка может привести к ограничению конкуренции и возникновению дополнительных расходов и трудностей для работодателей и медицинских работников
09 Февраля 2016Выделить главное вкл выкл 2400
Проект порядка о непрерывном медицинском образовании требует проведения оценки регулирующего воздействия на рынок услуг ДПО, поскольку может привести к ограничению конкуренции и возникновению дополнительных расходов и трудностей для работодателей и медицинских работников.
В статье, опубликованной нами ранее и посвященной проблеме перехода к аккредитации медицинских работников, мы обозначили ряд проблем и пути их преодоления.
В Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. № 389-ФЗ по нашему предложению:
1) включили положение о переходном периоде к аккредитации до 2021 года, в течение которого для допуска к медицинской деятельности достаточно наличия сертификата специалиста;
2) не включили фразу, предусмотренную проектом закона:
Перечень указанных образовательных и научных организаций (в которых создаются аккредитационные комиссии - прим. авт.) формируется и утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Проектом закона предусматривалось наличие закрытого перечня образовательных организаций, имеющих право выдавать свидетельства об аккредитации (взамен действующих в настоящее время сертификатов). Таким образом, в закон не было включено положение, создающее предпосылки для монополизации рынка услуг дополнительного профессионального образования в сфере медицины организациями, находящимися в привилегированном положении.
В настоящей статье анализируется проект нормативно-правового акта Минздрава:
ID проекта: 01/02/01-16/00045732,
Ссылка: http://regulation.gov.ru/projects#npa=45732
Наименование: Порядок и сроки совершенствования медицинскими работниками и фармацевтическими работниками профессиональных знаний и навыков путем обучения по дополнительным профессиональным программам в образовательных и научных организациях (далее Порядок).
Как следует из проекта приказа настоящий порядок призван заменить приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 3 августа 2012 г. № 66н «Об утверждении Порядка и сроков совершенствования медицинскими работниками и фармацевтическими работниками профессиональных знаний и навыков путем обучения по дополнительным профессиональным образовательным программам в образовательных и научных организациях».
Касаясь истории преодоления административных барьеров в сфере образования врачей, необходимо отметить, что в связи с приказом №705н ФАС приняла решение в отношении Минздрава России, установив наличие нарушения Закона о защите конкуренции. Минздрав России согласился с позицией ФАС и отменил приказ №705н, содержавший дискриминационное требование о признании документов лишь государственного образца, для выдачи которых требовалась аккредитация, приняв новый приказ от 3 августа 2012 г. N 66н.
История с медицинским образованием имела продолжение в 2013 году. Минздрав издал приказ №982н О выдаче сертификата специалиста медработникам, который вступил в силу 29 марта 2013 года. Согласно приказу, сертификаты специалиста могли выдавать только государственные образовательные учреждения. При этом для допуска к экзамену требовалось представить документы о ДПО (повышение квалификации, переподготовка) исключительно государственного образца, для чего необходима аккредитация. В апреле 2013 года экспертами Национального союза было подготовлено заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы данного приказа. В августе 2013 года Минздравом в него были внесены изменения, согласно которым, негосударственные образовательные организации, имеющие лицензию, получили право выдавать сертификаты специалиста, документы государственного образца более не требуются.
Еще раз подчеркнем, что в первоначальной редакции приказа №982н право выдачи сертификата предоставлялось только государственным образовательным или научным организациям. Данная дискриминационная норма была исключена после проведения антикоррупционной экспертизы экспертами Национального союза региональных объединений частной системы здравоохранения и возбуждения ФАСом дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Минздрава.
В целом мы позитивно оцениваем новый проект порядка, поскольку он сохраняет основные положения приказа №66н, тем самым обеспечивая преемственность нормативно-правового регулирования.
Однако возникают вопросы в отношении новых разделов, включенных в проект порядка:
- непрерывное медицинское и фармацевтическое образование;
- реализация образовательных программ повышения квалификации с использованием средств нормированного страхового запаса территориального фонда обязательного медицинского страхования.
Данные разделы требуют проведения оценки регулирующего воздействия на рынок услуг ДПО, поскольку могут привести к ограничению конкуренции и возникновению дополнительных расходов и трудностей для медицинских организаций, врачей и медсестер.
Пунктом 16 порядка предусмотрено, что работники, получившие сертификат специалиста или свидетельство об аккредитации специалиста после 1 января 2016 года, проходят обучение только в рамках системы непрерывного медицинского и фармацевтического образования (далее – непрерывное образование).
Мы предлагаем исключить из данного пункта слово "только", поскольку систему непрерывного образования еще только предстоит создать, для чего необходим переходный период по аналогии с введением аккредитации. В течение переходного периода, на наш взгляд, врачам целесообразно предоставить право выбора между традиционной системой ДПО и новой системой непрерывного образования.
Пунктом 17 порядка предусмотрено, что обучение работника в рамках системы непрерывного образования осуществляется исключительно с использованием интернет-портала непрерывного медицинского и фармацевтического образования Министерства здравоохранения Российской Федерации (далее – интернет-портал) по программам, размещенным на интернет-портале, путем формирования работником индивидуального плана и последующего дискретного освоения данного плана в течение 5 лет, завершающегося прохождением процедуры аккредитации.
Обучение с использованием интернет-портала, электронных технологий в качестве условия продолжения образовательной деятельности потребует от образовательных организаций значительных материальных расходов и времени для перевода учебных материалов в электронную форму, что в период экономического кризиса является неоправданной мерой, тем более, что большинство образовательных организаций проводят обучение на основании примерных программ, разработанных Минздравом.
Пунктами 18 - 20 порядка предусмотрено, что общая трудоемкость разделов индивидуального плана составляет 250 академических часов с ежегодным распределением объема освоения не менее 50 академических часов, включая объем освоения образовательных программ не менее 36 академических часов и образовательные мероприятия (конференции и семинары), общий ежегодный объем которых не может составлять более 14 академических часов.
Следует отметить, что в настоящее время трудоемкость повышения квалификации составляет 144 часа один раз в пять лет. Увеличение трудоемкости на 73%, приведет к росту затрат на ДПО. Кроме того, фактически вводится обязательное ежегодное повышение квалификации и посещение конференций и семинаров, что приведет к многократному росту расходов на проезд. Резкий рост затрат на ДПО в период экономического кризиса является неоправданной нагрузкой на медицинские организации, среди которых значительное количество малых предприятий.
Пунктами 21 - 23 порядка предусмотрено, что решение о размещении образовательной программы повышения квалификации или образовательного мероприятия на интернет-портале принимается Экспертной комиссией по непрерывному медицинскому образованию, создаваемой Министерством здравоохранения Российской Федерации (далее – Экспертная комиссия).
Следует иметь в виду, что согласно п.5.5.2(1) Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 N 608, к полномочиям Минздрава относится:
разработка и утверждение примерных дополнительных профессиональных программ медицинского образования и фармацевтического образования.
Полномочие по регистрации дополнительных профессиональных программ конкретных образовательных организаций у Минздрава отсутствует.
Предоставление такого полномочия Минздраву нецелесообразно по следующим причинам:
1. Это возлагает на образовательные организации дополнительные требования и ограничения, не предусмотренные законом. Так действующим законодательством об образовательной деятельности не предусмотрено указание в приложении к лицензии перечня программ ДПО. Действовавшее ранее требование было упразднено.
2. Регистрация программ ДПО каждой образовательной организацией при наличии разработанных и утвержденных Минздравом примерных программ не имеет практического смысла, но может стать узким местом с учетом большого количества медицинских специальностей - около 100 и еще большего количества образовательных организаций.
Пунктами 25 - 26 порядка предусмотрено, что подтверждение предварительной заявки для зачисления на обучение по выбранной образовательной программе повышения квалификации (для участия в выбранном образовательном мероприятии) осуществляется работником после согласования с работодателем.
На наш взгляд, использование государственного ресурса в качестве обязательного условия для осуществления предпринимательской деятельности в сфере услуг ДПО третьими лицами (образовательными организациями), допущенными к использованию данного интернет-портала по усмотрению чиновников неминуемо приведет к монополизации данного рынка.
Пунктом 28 порядка предусмотрено, что с использованием средств нормированного страхового запаса территориального фонда обязательного медицинского страхования осуществляется обучение работников, замещающих должности в медицинских организациях, оказывающих медицинскую помощь в сфере обязательного медицинского страхования.
Данный пункт ставит в неравные условия медицинские организации, дискриминируя их по признаку участия в системе ОМС.
Пунктом 29 порядка предусмотрено, что средства на обучение формируются за счет штрафов с медицинских организаций за нарушения, выявленные по результатам контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи.
Данный пункт де-мотивирует сокращение нарушений, выявляемых по результатам контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи, поскольку чем больше штрафов уплатит медицинская организация, тем больше у нее будет средств для оплаты ДПО своих сотрудников, по сравнению с организациями, работающими без нарушений.
Пунктами 33 - 35 порядка предусмотрено, что включение работника в итоговый список на обучение с использованием средств нормированного страхового запаса осуществляется органом исполнительной власти, что является основанием для заключения договора об образовании с образовательной организацией.
Данный пункт оставляет решение вопроса на усмотрение чиновника.
Вывод: большинство указанных проблем можно решить путем введения переходного периода по аналогии с переходом к аккредитации. В течение переходного периода, на наш взгляд, врачам целесообразно предоставить право выбора между традиционной системой ДПО и новой системой непрерывного образования.