Права организаций дополнительного профессионального образования значительно расширены

Статья
Борисов Дмитрий Александрович, кандидат экономических наук, эксперт Федеральной антимонопольной службы России по здравоохранению и образованию

Организации ДПО получили право проводить обучение по любым программам и в любом месте, поскольку в приложении к лицензии место осуществления деятельности и программы более не указываются

01 Сентября 2013 1734

Поправки в проект закона Об образовании в Российской Федерации

п/п

№ пункта, статьи

Редакция проекта Закона

Предлагаемая редакция ФАС

Пояснения

Глава 8. Государственная регламентация образовательной деятельности, контроль и оценка качества образования

77

абз.1, п.6, ст.73

Документ, подтверждающий наличие лицензии, имеет приложение, являющееся его неотъемлемой частью. В приложении к документу, подтверждающему наличие лицензии, указываются адреса мест осуществления образовательной деятельности, сведения об образовательных программах (для профессиональных образовательных программ, программ профессионального обучения с указанием профессий, направлений подготовки (специальностей), квалификаций), а также иные сведения, предусмотренные положением, указанным в части 3 настоящей статьи.

Документ, подтверждающий наличие лицензии, имеет приложение, являющееся его неотъемлемой частью. В приложении к документу, подтверждающему наличие лицензии, указываются адреса мест осуществления образовательной деятельности (за исключением адресов реализации программ дополнительного профессионального образования), сведения об образовательных программах (для профессиональных образовательных программ, программ профессионального обучения с указанием профессий, направлений подготовки (специальностей), квалификаций), а также иные сведения, предусмотренные положением, указанным в части 3 настоящей статьи.

Комментарий Борисова Д.А.

В предлагаемой редакции и обосновании происходит подмена понятий:

1. В соответствии со ст.2:

- образовательная деятельность состоит в реализации образовательных программ (1), программ профессионального обучения (2), предоставлении дополнительных образовательных услуг (3).

- (1) образовательная программа подразумевает получение образования определенного уровня и включает требование к организационно-педагогическим условиям.

- (3) образовательные услуги не завершаются выдачей документа, дающего право на продолжение образования на следующем уровне и занятие профессиональной деятельностью.

Т. о. «выездные занятия, стажировки и обучение без отрыва от работы» относятся в соответствии со ст.2 к образовательным услугам, либо вообще не подлежат лицензированию, а переподготовка и повышение квалификации — к реализации образовательных программ с выдачей документа, дающего право на занятие профессиональной деятельностью.

Т. о. целесообразно указать направления подготовки вместо программ

В лицензии на образовательную деятельность не целесообразно указывать все адреса реализации программ дополнительного профессионального образования (повышения квалификации). Это означает запрет на выездные занятия, стажировки и обучение без отрыва от работы (данные формы определены законодательно), т.к. заранее предусмотреть в лицензии адреса всех потенциальных клиентов невозможно. Следовательно, подобные образовательные проекты в системе образования будут целенаправленно сворачиваться, что повлечет за собой снижение качества дополнительного профессионального образования и снижение конкурентоспособности образовательных учреждений, реализующих программы повышения квалификации. Вместо этого может быть введено требование обязательного указания адресов реализации программ дополнительного профессионального образования с соответствующими лицензионными характеристиками учебных помещений в договоре с заказчиком.

99

абз.2, п.8, ст.74

Образовательные организации среднего профессионального, высшего образования, научные организации заявляют для государственной аккредитации все основные профессиональные образовательные программы, реализуемые в них и (или) их филиалах и относящиеся к соответствующей укрупненной группе направлений подготовки и специальностей (с учетом уровня образования и присваиваемой квалификации (степени)), при условии наличия обучающихся, завершающих обучение по этим образовательным программам в текущем учебном году.

Образовательные организации среднего профессионального, высшего образования, дополнительного профессионального образования, научные организации заявляют для государственной аккредитации все основные профессиональные образовательные программы и программы дополнительного профессионального образования, реализуемые в них и (или) их филиалах и относящиеся к соответствующей укрупненной группе направлений подготовки и специальностей (с учетом уровня образования и присваиваемой квалификации (степени)), при условии наличия обучающихся, завершающих обучение по этим образовательным программам в текущем учебном году.

Комментарий Борисова Д.А.

Предлагаемая редакция не решает проблему аккредитации программ ДПО, федеральные требования к которым отсутствуют, поскольку данная редакция не регламентирует процедуру аккредитации.

Существующие законадательные и нормативные требования по государственной аккредитации лишь тех программ дополнительного профессионального образования, на которые существуют предписанные законодательно федеральные государственные требования, свидетельствует о том, что в ближайшие годы резко сократится число направлений дополнительного профессионального образования, по которым выдаются документы государственного образца. А ввиду того, что значительная емкость сферы ДПО как по числу потребителей услуг этой сферы, так и по числу образовательных организаций, реализующих эти услуги, приведет к невозможности построения эффективной системы надзора и контроля за качеством предоставляемых образовательными учреждениями услуг, имеющими лицензии на право образовательной деятельности в сфере ДПО. Такая ситуация станет благодатной почвой для различных спекуляций, профанаций, а порой, и прямым продажам документов в системе дополнительного профессионального образования.

Изменение лицензирования

В соответствии с частью 6 статьи 33.1. Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (недействует):

Лицензия имеет приложение, являющееся ее неотъемлемой частью. В приложении к лицензии указываются адреса мест осуществления образовательной деятельности, сведения об образовательных программах (для профессиональных образовательных программ, программ профессиональной подготовки с указанием профессий, направлений подготовки (специальностей), квалификаций), а также иные сведения, предусмотренные положением, указанным в пункте 3 настоящей статьи.

9. Переоформление лицензии осуществляется лицензирующим органом в следующих случаях (недействует):
1) необходимость дополнения лицензии сведениями о филиалах лицензиата, и (или) об адресах мест осуществления образовательной деятельности, и (или) об образовательных программах, изменение места нахождения лицензиата, за исключением случаев, предусмотренных подпунктами 2 и 3 настоящего пункта;

В соответствии с частью 4 статьи 91 Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"

Лицензия на осуществление образовательной деятельности (далее также - лицензия) имеет приложение, являющееся ее неотъемлемой частью. В приложении к лицензии указываются сведения о видах образования, об уровнях образования (для профессионального образования также сведения о профессиях, специальностях, направлениях подготовки и присваиваемой по соответствующим профессиям, специальностям и направлениям подготовки квалификации), о подвидах дополнительного образования, а также адреса мест осуществления образовательной деятельности, за исключением мест осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам, основным программам профессионального обучения. По каждому филиалу организации, осуществляющей образовательную деятельность, оформляется отдельное приложение к лицензии с указанием также наименования и места нахождения такого филиала. Форма лицензии, форма приложения к лицензии и технические требования к указанным документам устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Переоформление лицензии в связи с дополнением сведений об адресах мест осуществления образовательной деятельности, и (или) об образовательных программах в соответствии с действующим законом не требуется

Изменение государственной аккредитации

В соответствии с частью 2 статьи 33.2. Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (недействует):

Государственная аккредитация научной организации проводится в отношении реализуемых ею образовательных программ послевузовского профессионального образования и (или) дополнительных профессиональных образовательных программ, к которым установлены федеральные государственные требования, в целях подтверждения соответствия качества образования по таким образовательным программам федеральным государственным требованиям

В соответствии с частью 1 статьи 92 Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"

Государственная аккредитация образовательной деятельности проводится по основным образовательным программам, реализуемым в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, за исключением образовательных программ дошкольного образования, а также по основным образовательным программам, реализуемым в соответствии с образовательными стандартами

Таким образом, государственная аккредитация в отношении дополнительных профессиональных образовательных программ действующим законом не предусмотрена

История вопроса

К совещанию о ходе исполнения Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере образования, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.03.2010 № 297-р (далее – План мероприятий)

2. На заседании Экспертного совета при ФАС России по развитию конкуренции в сфере образования и науки 25.05.2011 отмечалось отсутствие должного законодательного регулирования в сфере дополнительного профессионального образования (далее – ДПО) в части государственной аккредитации и лицензирования образовательных учреждений (организаций).

Полагаем целесообразным в рамках деятельности Правительственной комиссии по проведению административной реформы рассмотреть следующие вопросы, связанные с государственной аккредитации образовательных программ дополнительного профессионального образования (далее – ДПО).

На сегодняшний день в сфере ДПО сложилась следующая ситуация. В нарушение законодательства об образовании Рособрнадзор до 1 января 2011 года выдавал учреждениям высшего профессионального образования лицензию на право осуществления образовательной деятельности, в приложении к которой не были перечислены программы дополнительного профессионального образования. Вместо перечня программ ДПО в приложении к лицензии указывалось «Профессиональная переподготовка руководящих работников и специалистов по профилю основных образовательных программ вуза» (свыше 500 часов) и «Повышение квалификации руководящих работников и специалистов по профилю основных образовательных программ вуза» (от 72 до 500 часов).

В приложении к свидетельству о государственной аккредитации, выдаваемому Рособрнадзором учреждениям ВПО, также вместо перечня аккредитованных программ ДПО указывалось «Профессиональная переподготовка и повышение квалификации руководящих работников и специалистов по профилю основных образовательных программ вуза».

Согласно абзацу 1 части 1 статьи 33.2 Закона об образовании государственная аккредитация проводится в отношении образовательных учреждений всех типов и видов (за исключением дошкольных образовательных учреждений), реализующих образовательные программы, к которым установлены федеральные государственные образовательные стандарты или федеральные государственные требования.

В соответствии с частью 2 статьи 27 Закона об образовании образовательная организация может выдавать документы государственного образца только по аккредитованным программам.

Таким образом, вузы получили право выдачи документов государственного образца по программам ДПО, которые вуз разработает и будет реализовывать в период имеющейся у образовательной (научной) организации государственной аккредитации. При этом предусмотренная законодательством процедура государственной аккредитации образовательных программ ДПО не проводилась.

В соответствии с пунктом 9 статьи 9 Закона об образовании в случаях, предусмотренных федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы и уровню профессиональной переподготовки федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, могут устанавливаться федеральные государственные требования.

Таким образом, в соответствии с законодательством вузы, иные образовательные и научные организации, реализующие программы ДПО, к которым федеральным законом не установлены государственные требования, не имеют права выдавать документы государственного образца.

Вместе с тем наличие в приложении к свидетельству о государственной аккредитации вместо перечня программ ДПО записи «Профессиональная переподготовка и повышение квалификации руководящих работников и специалистов по профилю основных образовательных программ вуза» формально предоставляет вузу право выдачи документов государственного образца по всем программам ДПО, в том числе, по программам, к которым государственные требования не установлены.

В этой связи вузы, ранее получившие аккредитацию, продолжают выдавать документы государственного образца об образовании по программам ДПО, к которым не установлены государственные требования. В то же время организации, реализующие только программы ДПО, аккредитацию по этим программам получить не могут, так как с января 2011 года аккредитация программ ДПО, к которым не установлены государственные требования, приостановлена (до января 2011 аккредитация указанных программ ДПО осуществлялась).

Третья проблема, требующая решения, состоит в том, что федеральные органы исполнительной власти в своих нормативных правовых актах, регламентирующих подведомственные виды деятельности, для получения разрешений (лицензий) устанавливают требование наличия документов государственного образца об образовании по программам дополнительного профессионального образования, освоение которых в соответствии с законодательством является обязательным для осуществления того или иного вида деятельности.

Так, Порядок аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи, утвержденный приказом Минспорттуризма России от 15.12.2010 № 1351, содержит требование о прохождении дополнительной профессионального подготовке или программы повышения квалификации по направлению «Классификация объектов туристской индустрии» в течении последних 5-ти лет, подтверждаемые документами государственного образца (подпункт «е», пункта 6 Порядка). Вместе с тем, федеральных государственных требований к указанной программе не установлено.

В здравоохранении в соответствии с п.4 Порядка, утв. приказом №705н от 9 декабря 2008 г. профессиональная переподготовка и повышение квалификации специалистов проводится образовательными учреждениями высшего и дополнительного профессионального образования, имеющими государственную аккредитацию, по образовательным программам; п. 9 слушателям, освоившим образовательную программу повышения квалификации, выдается свидетельство о повышении квалификации государственного образца, слушателям, освоившим образовательную программу профессиональной переподготовки, выдается диплом о профессиональной переподготовке государственного образца.

Учитывая изложенное, на рынке оказания образовательных услуг по обучению по программам ДПО имеются признаки нарушения антимонопольного законодательства:

со стороны Рособрнадзора части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в соответствии с которой федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Признаки нарушения содержатся в приложениях к лицензии и свидетельству о государственной аккредитации вузов, в которых вместо перечня соответственно лицензированных и аккредитованных программ ДПО имеется запись «Профессиональная переподготовка и повышение квалификации руководящих работников и специалистов по профилю основных образовательных программ вуза»;

со стороны вузов пункта 2 части 1 статьи 14, в соответствии с которым не допускается недобросовестная конкуренция, в том числе введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей. Признаки нарушения содержатся в рекламных проспектах вузов, указывающих на то, что программы ДПО соответствуют государственным стандартам (государственным требованиям), а также то, что по результатам освоения этих программ обучающийся получит диплом государственного образца.

Для решения вышеуказанных вопросов ФАС России предлагает следующее.

Минобрнауки России:

- внести изменения в законодательство об образовании, обеспечивающие возможность получения государственной аккредитации для образовательных программ ДПО в части программ переподготовки специалистов (проект прилагается);

- в целях защиты конкуренции на рынке образовательных услуг в сфере ДПО отменить соответствующим нормативным правовым актом государственную аккредитацию программ ДПО, к которым не установлены федеральные государственные требования и запретить выдачу по результатам освоения указанных программ документов государственного образца, что должно являться обязательным как для образовательных организаций ДПО, так и для вузов, осуществляющих обучение по программам ДПО (за исключением переподготовки специалистов).

- федеральным органам исполнительной власти подготовить проекты федеральных законов, либо нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, либо нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, в соответствии с которыми к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы и уровню профессиональной переподготовки должны устанавливаться федеральные государственные требования.

Вышеизложенная позиция ФАС России представлена в Минобрнауки России письмом ФАС России от 01.06.2011 № ИА/20999 (в части компетенции Минобрнауки России).