Проверка ФАС органов лицензирования, инициированная экспертами Партнерства

Статья
Борисов Дмитрий Александрович, кандидат экономических наук, эксперт Федеральной антимонопольной службы России по здравоохранению и образованию

Количество жалоб граждан: в 2009 г. рост составил 52%, в 2010 г. рост составил 147%. Доля проверок по жалобам граждан 9%, 43% всех жалоб не сопровождались проверкой

28 Ноября 2011 2396

Руководитель ФАС России - Артемьев И.Ю. заявил 27 апреля 2010 г. на заседании возглавляемой им рабочей группы при Правительстве РФ по административной реформе: «Федеральная антимонопольная служба России, если потребуется, готова возбудить тысячи дел по фактам административных барьеров для предпринимателей».

Эксперты НП «Содействие объединению частных медицинских центров и клиник» г. Москва в рамках рабочей группы при ФАС России приняли участие в экспертизе практики лицензирования медицинской деятельности, не основанной на нормах права, которая содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства.

На основании обращения Мисюлина С.С. - руководителя НП «Содействие объединению частных медицинских центров и клиник» - ФАС России принято решение о тотальной проверке органов лицензирования по всей стране. Наши эксперты приняли участие в разработке методических рекомендаций, содержащих критерии и количественные показатели для проверки ФАС России органов лиценизрвоания медицнской деятельности.

Как следует из аналитической записки по итогам оценки сложившийся практики лицензирования медицинской деятельности в РФ, опубликованной в ноябре 2011 г. на сайте www.fas.gov.ru Федеральной антимонопольной службой России, количество жалоб граждан неуклонно возрастает: в 2009 г. рост составил 52%, в 2010 г. рост составил 147%. Вместе с тем результативность проверок снижается: по результатам проверок к ответственности привлекались лицензиаты в 2008 г. в 53% случаев, в 2009 г. - 43%, в 2010 г. - 33%. Доля проверок по жалобам граждан (4 260) в общем объеме предлицензионных (43 206) и внеплановых (4260) проверок составила всего 9%. Несмотря на это, 3 188 жалобы (43% всех жалоб) не сопровождались проверкой.

При этом в анализируемый период имели место избыточные предлицензионные проверки (не менее 23 749 проверок) - административные барьеры выросли от 2-х до 4-х раз. Каждый третий отказ частным организациям в выдаче лицензии противоречил закону. В отношении государственных учреждений аналогичные нарушения составили всего 4%.

Таким образом, деятельность лицензирующих органов направлена преимущественно на проверку условий и возможности осуществления деятельности. В тоже время проверка конкретных результатов деятельности лицензиатов, в том числе по жалобам граждан, на предмет их соответствия лицензионным требованиям и условиям проводится не в полном объеме. Такая диспропорция очевидно связана с характером полномочий лицензирующих органов. Предоставление новой лицензии осуществляется по усмотрению лицензирующих органов. В то время как привлечение к ответственности лицензиатов, в том числе приостановление действия лицензии, ее аннулирование осуществляется в судебном порядке и требует представления доказательств суду.

 

ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА

Управление контроля социальной сферы и торговли

___________________________________________

 АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА

по итогам оценки сложившийся практики лицензирования медицинской деятельности

 

В соответствии с поручением Федеральной антимонопольной службы от 27.04.2010 № АК/12384 территориальными управлениями ФАС России был проведен анализ практики лицензирования медицинской деятельности в субъектах Российской Федерации.

Анализ проводился с целью оценки сложившейся практики лицензирования медицинской деятельности.

Предметом проверок являлось соблюдение лицензирующими органами требований статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части принятия актов и (или) осуществления действий (бездействий), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции при осуществлении лицензирования медицинской деятельности в 2008 – 5 месяцев 2010 гг.

Федеральной антимонопольной службой по результатам анализа представленных территориальными органами ФАС России отчетов установлено следующее.

За период 2008 год – 5 месяцев 2010 года в лицензирующие медицинскую деятельность органы субъектов Российской Федерации (далее – лицензирующие органы) поступило 43 206 заявлений о предоставлении лицензии на осуществление медицинской деятельности, тогда как общее количество выданных лицензий на медицинскую деятельность составляет 39 370 или 91%. 19 457 лицензий выдано впервые, что составляет 49,4% от общего количества выданных лицензий, 11 234 лицензии выданы на новый срок, 4 270 – на новое место, а 5 753 – на новый вид работ (услуг).

Из 43 206 заявлений половина была подана государственными и муниципальными учреждениями, а вторая половина - частными организациями и индивидуальными предпринимателями.

Всего было выдано 114 лицензий на срок менее 5 лет. На срок менее 5 лет частным организациям и индивидуальным предпринимателям выдавали лицензии в 53% случаев.

Общее количество отказов в выдаче лицензии в анализируемом периоде времени составило 2 944 или 6,8%. Из них, отказов с нарушениями - 385 или 13% от общего количества отказов в выдаче лицензии. В 34 случаях решение о выдаче лицензии было принято с нарушением установленных законодательством Российской Федерации сроков (45 дней), и в том числе, в 6 случаях принятия решения об отказе в выдаче лицензии.

Среди отказов в выдаче лицензий (2 944) доля государственных и муниципальных учреждений составила 2/3 (1 874), доля частных организаций и индивидуальных предпринимателей — 1/3 (1 070).

Из 385 нарушений при отказе в выдаче лицензии в 78% (301) случаев нарушения совершались лицензирующими органами в отношении частных организаций и индивидуальных предпринимателей. Фактически 1/3 (301 из 1070) отказов частным организациям и индивидуальным предпринимателям сопровождалась нарушениями со стороны лицензирующих органов. В отношении государственных и муниципальных учреждений нарушения составили 4% (84 из 1874).

Нарушение срока (45 дней) принятия решения лицензирующими органами имело место в отношении частных организаций и индивидуальных предпринимателей в 61% случаев (17 из 28).

За рассматриваемый период в лицензирующие органы поступило 4494 заявлений на переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии в порядке статьи 11 Закона о лицензировании № 128-ФЗ, из которых по 4 222 были приняты положительные решения или в 93,9 % случаях. С нарушением, предусмотренных законодательством Российской Федерации сроков (10 дней), решения о переоформлении лицензии принимались в 35 случаях.

В подавляющем большинстве случаев вместо переоформления выдавались новые лицензии: 11 234 - на новый срок, 4 270 – на новое место, а 5 753 – на новый вид работ (услуг).

Процедура переоформления лицензии в связи с переездом на новое место или изменением работ (услуг) в составе медицинской деятельности не осуществлялась лицензирующими органами в течение 10 лет, включая анализируемый период.

Было выдано 11 234 лицензий на новый срок (с выездной проверкой, в течение 45 дней), было переоформлено на новый срок 4 222 лицензий (без выездной проверки, в течение 10 дней) или 27% от всех продленных лицензий.

Из 11 234 лицензий на новый срок государственным и муниципальным учреждениям лицензирующие органы продлевали срок путем выдачи новой лицензии в 35% (3 901) случаев, а частным организациям и индивидуальным предпринимателям в 65% (7 333) случаев, т.е. частные организации и индивидуальные предприниматели в 2 раза чаще подвергались необоснованным предлицензионным проверкам.

Из 4 222 переоформленных лицензий государственным и муниципальным учреждениям лицензирующие органы продлевали срок путем переоформления лицензии в 66% (2 787) случаев, а частным организациям и индивидуальным предпринимателям в 34% (1 435) случаев, т.е. в 2 раза реже использовалась процедура переоформления.

Таким образом, продление срока действия лицензии в отношение государственных и муниципальных учреждений осуществлялось путем переоформления в 42% случаев, а частным организациям и индивидуальным предпринимателям в 16% случаев, т.е. в 2,6 раза реже. В остальных случаях оформлялась новая лицензия.

Общее количество жалоб пациентов за указанный период составило 7448 обращений в лицензирующие органы, проведено 4 260 внеплановых проверок лицензиатов по жалобам, по результатам которых к административной ответственности привлечено 1 815 лицензиатов.

Доля проверок по жалобам граждан (4 260) в общем объеме  предлицензионных (43 206) и внеплановых (4260) проверок составила 9%.

3 188 жалобы (43% всех жалоб) не сопровождались проверкой. При этом в анализируемый период имели место избыточные предлицензионные проверки (не менее 23 749 проверок).

Таким образом, деятельность лицензирующих органов направлена преимущественно на проверку условий и возможности осуществления деятельности, а не на проверку конкретной деятельности лицензиатов и ее результатов.

Такая диспропорция очевидно связана с характером полномочий лицензирующих органов. Предоставление новой лицензии осуществляется по усмотрению лицензирующих органов. В то время как привлечение к ответственности лицензиатов, в том числе приостановление действия лицензии, ее аннулирование осуществляется в судебном порядке и требует представления доказательств в суд.

К административной ответственности было привлечено 1815 лицензиатов, что составило 3,8% от выездных проверок (предлицензионных и внеплановых).

Из 7448 обращений граждан в лицензирующие органы на  государственные и муниципальные медицинские учреждения поступило 6234 жалобы, на частные организации и индивидуальных предпринимателей поступило 1 214 жалоб, в 5 раз меньше.

Государственные и муниципальные медицинские учреждения подвергались проверкам по жалобам в 54% (3 394) случаев, были привлечены к административной ответственности в 22% (1 360) случаев.

Частные организации и индивидуальные предприниматели подвергались проверкам по жалобам в 71% (866) случаев, были привлечены к административной ответственности в 37% (455) случаев.

В таблице приведена динамика показателей по годам (поскольку в анализируемый период попало 5 месяцев 2010 г., то приведены среднемесячные показатели).

 

Среднемесячное значение

годы

показатель

2008

2009

2010

7a

жалобы пациентов

175

266

432

7b

проверки по жалобам

95

156

249

7c

привлечение к ответственности

50

67

83

 

рост числа жалоб, 7a/7a 2008 г.

 

52%

147%

 

доля проверенных жалоб 7b/7a

54%

59%

58%

 

результативность проверок 7c/7b

53%

43%

33%

 

В анализируемом периоде наблюдается значительный рост числа жалоб граждан, что свидетельствует о неудовлетворенности населения медицинскими услугами. Количество внеплановых проверок пропорционально увеличивалось, сохраняя долю проверенных жалоб. Однако рост количества проверок привел к снижению их результативности, выраженной в доле привлечения лицензиатов к ответственности по итогам проверок.

В настоящее время функционирует около 40 000 субъектов частной медицинской деятельности и около 25 000 государственных и муниципальных медицинских учреждений, поэтому количество впервые выданных лицензий (19 457) значительно завышено. Это связано с передачей функций лицензирования частных и муниципальных медицинских организаций с 2008 г. в субъекты РФ, при этом передача функций не сопровождалась передачей лицензионных дел. Таким образом, более 80%  (80% - экспертная оценка, по данным собранной статистики - более 50%) лицензий за анализируемый период фактически было выдано повторно -  субъектам, имеющим лицензию — лицензиатам: на новый срок, новое место, новые виды работ (услуг).

Выдача новой лицензии занимает 45 дней и сопровождается проверкой с выездом на место, таким образом от 23 749 (43 206 — 19 457) до 34 564 (~80% новых лицензий - экспертная оценка) выездных предлицензионных проверок не обоснованы, повлекли значительные расходы бюджета и рост административных барьеров от 2-х до 4-х раз.

Таким образом, лицензирующие органы не справляются со своей основной задачей — защитой интересов граждан, не все жалобы пациентов охвачены проверками. Количество жалоб граждан неуклонно возрастает, вместе с тем результативность проверок снижается.

При этом значительно и необоснованно увеличено бремя предлицензионных проверок лицензиатов, что приводит к возникновению административных барьеров, сокращению конкуренции и неэффективному расходованию средств бюджетов, выделяемых на осуществление лицензионного надзора и контроля.

Для получения лицензии соискатель лицензии направляет или представляет в лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии, в котором указывает виды работ (услуг) по перечню согласно приложению к постановлению Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 г. N 30 «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности» (далее – Положение о лицензировании медицинской деятельности), и документы (копии документов), указанные в пункте 1 статьи 9 Федерального закона № 128-ФЗ от 08.08.2001 года «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон о лицензировании № 128-ФЗ), а также:

а) копии документов, подтверждающих наличие у соискателя лицензии на праве собственности или ином законном основании зданий, помещений, оборудования и другого материально-технического оснащения, необходимых для осуществления медицинской деятельности (тогда как, законодательством Российской Федерации не определен обязательный для применения перечень оборудования и другого материально-технического оснащения, необходимого для осуществления медицинской деятельности);

б) копии документов об образовании (послевузовском профессиональном образовании, повышении квалификации) и документов, подтверждающих стаж работы руководителя юридического лица или его заместителя;

в) копии документов об образовании (послевузовском, дополнительном профессиональном образовании, повышении квалификации) специалистов, состоящих в штате соискателя лицензии или привлекаемых им на законном основании для осуществления работ (услуг);

г) копии документов об образовании (послевузовском, дополнительном профессиональном образовании, повышении квалификации) и документов, подтверждающих стаж работы индивидуального предпринимателя, связанный с выполнением работ (услуг);

д) копии регистрационных удостоверений и сертификатов соответствия на используемую медицинскую технику (однако законодательством Российской Федерации не определен обязательный для применения перечень медицинской техники, необходимой для выполнения работ (услуг));

е) копии документов об образовании и квалификации работников соискателя лицензии, осуществляющих техническое обслуживание медицинской техники, или договора с организацией, имеющей лицензию на осуществление этого вида деятельности;

ж) копию выданного в установленном порядке санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам осуществляемой медицинской деятельности.

Лицензирующий орган не вправе требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных Положением о лицензировании медицинской деятельности.

Полная версия аналитической записки .